高金柱，博士，国家海洋信息中心副研究员，海南省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员。

  海洋空间规划是海洋高水平发展的空间蓝图，为建设海洋强国提供要素保障。分析中国海洋空间规划的演进历程，海洋空间规划大致经历了初步探索阶段、“多规并举”阶段和“多规合一”阶段；剖析中国海洋空间规划特征，认为海洋空间规划具有推动陆海统筹、融入基于ECO的管理、关注兼容性用海需求、拓展保护利用空间等特征；在海洋强国战略和海洋高水平发展驱动下，提出实施海洋空间规划机制创新，建立基于ECO的管理机制、精细化管控机制和用途管制机制，以期为国土空间规划体系下海洋空间规划编制与实施提供决策支撑。

  [引文格式]安太天，高金柱，杨潇．中国海洋空间规划演进、特征及机制创新[J]．规划师，2024(3)：35-42．

  海洋空间开发利用快速推进，成为经济社会持续健康发展的重要空间支撑。海洋空间规划是海洋空间管理的重要工具，是进行海洋空间治理、协调海洋空间需求、实现可持续发展的重要手段。许多沿海国家和地区开展了海洋空间规划实践，以提升海洋空间治理能力，协调海洋生态环境保护与海洋空间开发利用。目前已有60多个国家和地区开展了海洋空间规划活动，其中：欧盟已进行多轮海洋空间规划，提出了应用ECO方法等多项要求；美国在《国家海洋政策》框架下根据“大海洋ECO”制定了区域性的海洋空间规划；澳大利亚制定了5个海洋生物区域规划。随着各国对海洋空间规划的认识与实践不断深入，海洋空间规划已发展成各级政府在时空上全面管理海洋资源的全球性运动，逐步形成了基于生态系统的海洋空间规划理念，并将基于生态系统的管理需求与海洋空间规划步骤融合，提出建立综合性的、多方参与的海洋空间规划方法。更进一步，将海洋空间规划对生态环境保护和经济可持续发展的协调作用进行量化，建立海洋空间规划与海洋核算(Ocean Accounting，简称“OA”)的联系。国外研究表明，海洋空间规划属于多部门协作的适应性管理手段，通过监测、评估等方式能了解海洋空间规划实施情况，从而调整规划管理措施，达到动态平衡。同时，海洋空间规划也面临着体制不健全、利益相关者参与不足、监测评估缺失等带来的挑战。我国自提出实施海洋空间规划以来，相关研究非常关注。有研究表明我国海洋空间规划的探讨集中在构建海洋空间规划体系和借鉴其他几个国家海洋空间规划等方面。国内学者在总结我国海洋空间规划存在问题的基础上，提出了“多规合一”的海洋空间规划体系、陆海统筹的海洋空间规划体系、基于ECO的海洋空间规划框架等，讨论了新时代海洋空间规划的层级和重点，研究了多尺度下海洋空间规划的编制内容与实践探索、海洋空间功能分区体系构建与应用等内容，并提出了借鉴美国等国家和地区的海洋空间规划技术方法，建立完善我国海洋空间规划体系。此外，融合了陆海统筹理念的海岸带规划成为近期研究的热点，包括海岸带资源环境承载力、开发适宜性评价、海岸带规划编制的关键技术、以海湾为单元的空间规划等内容。

  总体而言，既有研究多集中于海洋空间规划体系、海洋功能分区以及融合陆海统筹理念的海岸带规划，对我国海洋空间规划的研究与实践具有推动作用。然而，对我国海洋空间规划的整体演进过程、新时期海洋空间规划的特征分析较少。鉴于此，本文结合国家海洋空间治理实践，梳理海洋空间规划的演进历程，揭示海洋空间规划的特征，提出海洋空间规划机制创新内容，以期为海洋空间规划深化改革与创新提供借鉴。

  随着海洋大规模的开发利用，为了协调好海洋生态环境保护与海洋空间开发利用的关系，我国从20世纪80年代开始开展海洋功能区划，并不断丰富完善，如今基本形成了覆盖海洋空间各类要素、融入“多规合一”国土空间规划体系的海洋空间规划(表1)。

  2002年《中华人民共和国海域使用管理法》颁布实施，并规定“国家实行海洋功能区划制度，海域使用一定要符合海洋功能区划”，海洋空间规划制度成为法定制度。2002年国务院批复了《全国海洋功能区划》，国家海洋局组织编制了《海洋功能区划技术导则》，提出了以自然属性为首要条件，结合社会属性的功能区划编制依据。这一阶段，海洋功能区划的主要任务之一是改变过去对海洋空间的无序无度开发状态，确立海洋功能区划作为海洋开发利用活动的法定依据。在此期间，海域使用确权面积和海域使用权证书的发放数量呈一直上升的趋势，每年新增海域使用确权面积150000 hm2以上，新增海域使用权证书2000本以上，违法用海情况逐步减少①。同时，在此阶段海洋生态环境有所改善，与2002年相比，2010年近岸海域一、二类水质占比提高了21.3％②。初步探索阶段基本确立了海洋功能区划制度，改善了海洋生态环境质量，提高了海洋空间权属意识。但是该阶段的海洋空间规划并未形成较为完整的体系，更多的是关注近岸海域的开发利用活动，对海岛、岸线、围填海区域等特殊要素的管控不足。

  2012年，国务院批准了《全国海洋功能区划(2011—2020年)》，海洋功能区划制度迈入第二个10年。《全国海洋功能区划(2011—2020年)》将海洋功能区整合为8个一级类和22个二级类，这一阶段的海洋功能规划目标更注重海洋生态环境。2009年国家颁布了《中华人民共和国海岛保护法》，并在2012年制定了《全国海岛保护规划》，对海岛这一特殊海洋空间要素进行规划，提出分类分区保护海岛的措施。2015年国务院印发《全国海洋主体功能区规划》，作为《全国主体功能区规划》的重要组成部分，其将海洋空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。这一阶段，海洋空间规划体系逐步形成，初步建立了“主体功能区—海洋空间要素—海洋功能区”的分层规划体系。在此期间海洋空间开发保护开始提质增效，海洋生态环境质量明显提升，与2013年相比，2018年近岸海域水质优良比例提升了8.2％，无机氮指标优于评价标准的面积占比超过50％；海域管理加强完善，传统的渔业用海比例会降低，海洋渔业增加值提升；以市场化出让方式获得的海域使用权大幅度的提高，围填海年度计划指标顺利推行。该阶段在继承和完善海洋功能区划的基础上增加了对海岛、海岸线、围填海等特殊要素的管理，并初步形成了海洋空间规划体系。

  2018年自然资源部成立，统筹规划山水林田湖草沙等自然资源，其中海洋是自然资源的重要组成部分，需要将海洋空间规划融入“多规合一”的国土空间规划体系。“多规合一”的国土空间规划体系将传统的主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、海洋功能区划等多种规划，变革为适应新时期发展的统一的“五级三类”国土空间规划体系。在新体系下，海岸带综合保护与利用规划是涉海空间规划的核心，代替了海洋功能区划，行使海洋空间规划职能，海洋空间规划发展迈向“多规合一”的国土空间规划体系阶段。《中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)明确了国土空间规划体系下海岸带规划的专项规划地位，对海洋空间全域全要素进行规划。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确了“三区三线”在国土空间规划分区和用途管制中的核心地位，“两空间一红线”作为“三区三线”在海洋空间的延伸，在海岸带规划中得以继承和实施。全国海岸带规划明确了规划主体和规划要素，以陆海统筹、生态优先、节约集约、人居和谐等为根本原则，统筹海陆空间要素，制定了战略性、科学性、协调性、可操作性的海洋空间规划策略。《省级海岸带综合保护与利用规划编制指南(试行)》提出了省级海岸带规划的编制流程、编制内容、编制方法等，形成了“国家级—省级”两级海岸带规划的传导结构，并将规划指标、规划分区、管控要求等进一步传导至市县级国土空间总体设计(图1)。

  总的来说，以自然资源机构改革为契机，海洋空间规划改变了“多规并举”的规划模式，形成了海洋与国土空间规划“一张蓝图”，规划主体、规划分区、用途管制等得以明确，但各项规划内容仍不完善，需要在实施过程中予以动态调整和补充。

  (1)规划上下传导不够顺畅。①不同规划间的管控内涵无法完全衔接，海洋主体功能区的管控要求难以通过功能区划体现在具体空间划分和用海方式中。②同一规划内层级与对应职责不够清晰，全国海洋功能区划规定省级海洋功能区划是项目审批的依据，这一原则削弱了市县级海洋功能区划的编制意义和作用，并且省级区划的尺度较大，不足以满足各类功能区管控落地要求。③规划难以精准落地，空间管控“最后一公里”缺位，海洋功能区划的功能分区只是一张底图，仅通过划区的方式表明哪块“适合干什么”“不能干什么”，因此海洋功能区划本质上还不是成熟的空间规划，仅仅停留在空间管理的基础条件和前提要求层面，缺乏必要手段用于控制建设项目规模、方式、产能，很难作为实施全面空间管控的依据。

  (2)规划适应性不足。①海洋空间规划功能区边界过于“刚性”。与土地不同的是，海洋空间具有多宜性、流动性和生态环境连通性等特征，难以用一条明显的边界圈定功能区。②规划实施效果评估和动态反馈不足。规划实施前的编制、审批和评审环节较为严格，但实施后的监测评估往往被忽略，在10年规划期内难以调整，而微观操作层面的规划往往应该要依据各地的真实的情况进行动态管理，导致规划常常落后于实际。

  (3)海洋空间的兼容性、立体性体现不足。海洋具有天然的多宜性，航运、捕捞等用途可与其他活动兼容，在垂直切面上，从海面到海底可有不同的利用层次，但当前海洋功能区划和海岛保护规划绝大多数停留于平面层次与单一用途，在部分空间利用需求集中区域仍有很大的综合利用潜力。

  “陆海统筹”源于2005年提出的“海陆统筹”，其内涵在海洋空间规划研究与实践中不断丰富完善。党的十九大提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，将陆海统筹提升到战略高度，陆海统筹成为实施海洋强国战略、实现海洋高水平发展的关键路径。在国土空间规划体系框架下，海岸带规划作为海洋空间规划继承与发展的产物，进一步强调陆海统筹，重点包括国土空间布局、生态环境保护等内容，具体集中在3类领域(图2)：①海岸带生态保护的陆海统筹。海岸带规划摆脱了“陆海分治”的局面，通过陆源污染物防治、陆海统筹的自然保护地体系构建等方式，实施海岸带生态保护的陆海统筹。②海岸带资源利用的陆海统筹，在规划编制实施过程中通过识别海陆一体化区、划定海岸建筑退缩线等方式，实现海岸带资源利用的陆海统筹。③海岸带空间品质的陆海统筹。通过沿海一体化防灾减灾、滨海旅游发展、公众亲海空间提升等方式，引导协调陆海空间布局及设施建设。

  基于ECO的管理强调了ECO理念，其内涵包括：①生态系统结构和功能具有重要性，即维持生态系统健康对经济和社会持续健康发展具备极其重大作用；②人类是ECO的重要组成部分，人类活动需要在生态系统健康的框架下进行。近些年，以基于生态系统的管理理念来指导海洋空间规划成为国内外热点课题。我国海洋空间规划研究与实践发展至今，逐渐重视基于ECO的管理。新时期我国海岸带规划通过划分以海湾ECO为基本单元的管理分区，设计生态保护红线、生态保护红线外的生态空间及开发利用空间三级管控制度，分区域建立健全生态环境损害赔偿、生态补偿和生态产品价值实现机制，建立基于ECO的海岸带空间变化评价反馈机制等政策措施，将基于生态系统的管理理念融入海洋空间规划实践(图3)。

  在海洋空间规划演进过程中，兼容用海始终作为海洋空间规划的要求被纳入空间分区等内容。《海洋功能区划技术导则》《省级海洋功能区划编制技术方面的要求》等规划编制导则都对兼容用海有阐释和规定。随着蓝色经济机遇下各海洋行业的加快速度进行发展，有限的可利用海洋空间面临慢慢的变多的矛盾冲突，海洋空间规划越来越依赖空间共用来处理问题，因此就需要进一步节约集约利用海岸带空间、提高海岸带资源利用效率。兼容用海是节约集约利用、提高利用效率的重要方法，海洋空间规划能够最终靠兼容方式实现海洋空间共用。《省级海岸带综合保护与利用规划编制指南(试行)》明确了区域开发利用准入要求，提出可准入、可兼容的用海类型，可见兼容用海仍然是国土空间规划体系下海岸带规划关注的重点之一。

  推动立体用海、专属经济区和大陆架海洋空间保护利用是海洋空间规划的新特征。无论是在初步探索阶段、“多规并举”阶段还是“多规合一”阶段，专属经济区和大陆架始终被纳入海洋空间规划的规划范围。然而，专属经济区和大陆架具有特殊的法律地位及地理区位，海洋空间规划对其的针对性管理不足。随着近岸海域开发强度不断的提高，专属经济区和大陆架的勘探开发逐步深入，专属经济区和大陆架的开发利用成为缓解近岸海域生态环境压力、提升海洋开发利用水平的重要措施。同时，国家对深远海的保护与利用政策也在不断推进，探索海上养殖、海上风电等开发利用活动向深水远岸布局。立体用海在国外研究与实践中比较广泛，而在我国海洋空间规划发展过程中，海洋空间更多的是像一张平面式底图，功能区设置、确权方式、利用类型等均具有排他性。海洋本身的立体属性要求在进行规划时，不仅要考虑到横向的区位，还要考虑到纵向的区位，探索海空、海面、水下、海底表层、海底底部等不同深度的多层次海域确权及空间利用。“多规合一”体系下的海岸带规划强调了海域立体确权的要求，提出推动水面、水体、海床和底土立体利用，有序开展海域立体分层设权工作，探索划定海洋功能立体分区。国家政策导向、地方实践和规划编制指南等均明白准确地提出需要开展海域立体确权工作，鼓励海洋渔业、海洋可再次生产的能源等产业空间的立体化利用。可见，我国海洋空间规划开始通过立体用海、专属经济区和大陆架海洋空间保护利用的方式拓展保护利用空间(图4)。

  新时代国土空间规划体系的“多规合一”改革带动了包括海洋空间规划在内的国土空间规划体系新一轮重塑，海洋空间规划通过基于ECO的管理机制、精细化管控机制、用途管制机制等机制创新，融入国土空间规划体系。

  目前，我国海岸带及近海空间的资源利用已接近或超出资源环境承载能力上限，对海岸带及近海ECO结构和功能造成的负面效应明显。编制实施海岸带规划、管控海岸带空间需要尊重海岸带及近海ECO自然演化规律，在充分认识海洋和海岸带保护需求的基础上，适当利用其自然资源及环境容量，以维护海岸带ECO健康为前提和目标，推行基于ECO的海洋空间规划，实施有度开发及精准修复。实施基于ECO的管理机制需要把握以下两点：①建立融合多种目标的规划体系。构建多目标融合的规划体系是基于ECO管理的重要方法，基于对区域ECO的整体认识，以多尺度海洋ECO的维护要点为引导，统筹协调各类开发与保护的规划目标、内容和措施，在满足海洋经济需求的同时，保证生态系统结构和过程的完整性。②根据生态系统特征划分空间管理单元。基于生态系统的管理单元是实施海岸带规划相关制度与机制的基础。根据海岸带生态系统特征划分海岸带管理单元，在不同规划层次体现为不同单元尺度。

  海岸带空间特别是海岸线两侧区域是高强度用海区域，也是用地用海矛盾最突出、开发保护最关键的地带。在沿海地区推进陆海统筹、优化海岸带产业布局等的过程中，对海洋空间实施精细化管理的需求十分迫切，急需进一步强化海域开发保护的统筹规划，依托规划实施精细化管理。如对行业用海的约束引导，新时期海洋空间规划对行业专项规划的空间布局具有约束引导作用，港口、风电、渔业等的空间布局亟待优化。通过海洋空间规划推动风电、渔业等向深水远岸布局，推进优质港口岸线资源节约集约利用等管控措施的实施，是精细化管控机制改革的新举措。

  国土空间规划体系建立后，涉及海洋空间的用途管制也由单一的土地资源转变为陆地、海域、海岛、海岸线、潮间带等全域全要素，需要重构海洋空间规划下的用途管制机制，以适应国土空间规划体系改革。首先，从单一要素的单一管控转变为全域全要素的多维管控。以往涉海用途管制主要涉及规划编制或开发许可等单个环节，传统的用途管控方式较为粗放单一。海洋空间用途管制不再局限于海域基本功能的利用管理，也不局限于海域空间范围的独立管理，而是扩展到全域全要素的国土空间以及特定领域的海岸带空间。它既包括以生态保护红线划定为重点的生态保护，也包括以节约集约利用海域、海岛、海岸线等海洋空间为主的控制引导，还包括以陆海统筹、陆海一体化区域布局为重心的统一管制。其次，建立海陆空间用途转用机制。推动市场资本参与生态修复恢复工作，鼓励盐碱地、废弃盐田等生态修复后的再利用，实施存量围填海区域的合理利用，促进海洋空间存量资源重新进入国土空间流转过程，如此既有利于缓解滨海地区土地紧张、向海要地的矛盾，更有助于提升盐碱地、废弃盐田等区域ECO质量和ECO服务功能。

  首先，以海洋详细规划探索编制为依据实现海洋特定空间的精细化管控，以“规模—边界—结构—强度—效率”等更加综合多样的管制手段实现海洋空间精细化管理。参考陆域详细规划的做法，海洋详细规划可以不实现全域全覆盖，仅在与陆域关联密切、需要特殊保护与利用的空间编制海洋详细规划，如可开发利用无居民海岛等，控制海洋空间的开发强度、结构、效率等，促进海洋空间资源节约集约利用，推动海洋高水平质量的发展。其次，划定海陆一体化发展区(图5)，在海岸线两侧实施精细化的空间分区，与陆域空间规划协调衔接，维持海岸带空间特别是潮间带的功能完整性和可持续性，推动用地用海审批更加顺畅。

  首先，建立用途准入与用海方式相结合的空间用途管制措施，采用“前段准入+过程管控+末端监测”的方式实现全过程管理，在规划前段采用相对弹性的用途准入与相对刚性的用海方式框定开发利用行为，在审批过程中采用环境影响评价、海域使用论证等方式审定具体项目的符合性，在末端采用监测评估的方式监督检查，确保项目集合实现规划目标。其次，优化陆海交界空间管理。尊重陆海连通性及差异性，对海岸线两侧空间因地制宜、因事而异地优化管理方案，既要在产权事权等方面“明晰”边界，又要在开发保护等方面“模糊”界限，避免简单一元化或分割式的管理方式。建立海岸线动态修测机制，保障陆海自然属性与管理属性相统一。统筹运用海岸线分类管控、海岸建筑退缩线划定、涉海重点行业专项规划、滨海空间详细规划等制度工具，促进陆海关联空间的分区协调、管控一致。以旅游娱乐区为例(图6，表2)，旅游娱乐区属于既用海又用陆的功能区，可准入利用类型较多，通过提高用海方式门槛、配套空间准入指标的方式，能够保证旅游娱乐用海的基本功能不减退，以陆域配套管控措施保障海陆一体化空间差异化管理，共同支撑主导功能。

  首先，整体把握ECO保护利用导向，在基于ECO的规划过程中，整体理解海洋ECO，考虑各类活动与事物之间以ECO结构和过程为纽带的有机联系，以及规划区域的相关项目或活动之间的关系或相互影响，在整体上对环境、社会和经济进行耦合，并通过综合机制和管控措施来协调各类管理机构及实体。其次，差异化建立管理分区。在国家层面，对渤海、黄海、东海、南海等提出开发保护的宏观方向；在省级层面，根据中尺度的ECO单元制定差异化政策措施，并向下传导落地；在省级以下层面，可继续细化管理单元，如进一步细化海湾管理单元并因地制宜划分岸段，明确开发保护要求(图7)。最后，对潮间带等生态敏感区采取分级保护的措施，以ECO重要性、敏感性等为依据，考虑国家战略及地方发展需求，按照自然保护地、生态保护红线、生态空间等类型分级制定潮间带管控及准入措施。以宁波市为例，宁波市管辖海域包括杭州湾(部分)、象山湾、三门湾(部分)3个海湾，以海湾为ECO基本单元，确定生态系统保护利用导向(表3)。

  (1)海洋空间规划大致经历了“单一海洋功能区划”的初步探索阶段、“多规并举”的海洋空间规划体系形成阶段，目前逐步进入“多规合一”的国土空间规划体系阶段，各阶段的规划重点、规划原则、规划内容等有一定差别。随着国土空间规划体系的完善，国土空间规划思路日益清晰，规划要素向全域全要素发展。

  (2)在海洋强国战略和海洋高水平质量的发展需求的引领下，海洋空间规划呈现出以下特征：①海洋空间规划从海岸带生态保护、海岸带开发利用、海岸带空间品质提升3个方面做陆海统筹；②海洋空间规划融入基于ECO的管理理念，通过以海湾ECO为基本单元的管理分区、一体化保护修复、基于ECO的海岸带空间变化评价反馈机制等措施来实现；③海洋空间规划始终关注兼容性用海需求；④海洋空间规划逐步向立体海洋空间、专属经济区和大陆架扩展。

  (3)海洋空间规划机制创新应从以下方面发力：①推动基于生态系统的管理机制，根据自然、社会属性综合确定边界，并引入各利益主体的谈判协商机制；②实施海洋空间规划精细化管控，建立海洋详细规划、空间分区、动态调整等方面的机制；③构建国土空间规划体系下的海洋空间用途管制机制，包括从单一要素的单一管控变为全域全要素的多维管控、从行政许可走向全流程全周期管制、建立海陆空间用途转用机制等。

  (4)新时期海洋空间规划能够最终靠优化海洋功能分区、建立与海洋空间相适应的管控措施体系、实施基于ECO的海岸带综合管理等措施，提升海洋空间规划质量。

  尽管国土空间规划体系下的海洋空间规划已经逐步向陆海统筹、基于ECO的管理、兼容性用海、拓展深水远岸空间等方面发展，但海洋空间规划仍处于动态发展阶段，需要坚持以人为本，协调人与自然的关系，逐步优化海洋空间布局，完善海洋空间规划体制机制，推动海洋高质量发展。

  ②资料来源于2002年中国海洋环境质量公报、2010年中国海洋环境状况公报。